Antall offentlige årsverk nesten tredoblet siden 1970

Offentlig forvaltning er summen av statsforvaltningen og kommuneforvaltningen . Antall årsverk i forvaltningen (offentlige årsverk) kan si oss noe om offentlig forvaltnings størrelse. Utviklingen i antall årsverk i perioden 1970 – 2013 kjennetegnes av følgende:

• Stor vekst i antall offentlige årsverk i hele perioden.
• Sterk stigning i forvaltningens andel av total sysselsetting frem til 1993, andelen er relativt stabil etter 1993.
• Veksten har i hovedsak kommet i sykehus og kommunale omsorgstjenester.

Antall offentlige årsverk økte fra 250 000 til nærmere 700 000 på 43 år

I 2013 var antall årsverk i offentlig forvaltning 690 000. Det er en økning på hele 440 000 siden 1970. Oppgangen innebærer nesten en tredobling av offentlige årsverk i perioden. Til sammenlikning økte antall årsverk i øvrige sektorer (heretter kalt privat sektor) med 20 000 flere enn i offentlig forvaltning. Dette tilsvarer imidlertid kun 37 prosents vekst. Til sammenligning var befolkningsøkningen i perioden bare 32 prosent.

Det har blitt flere offentlige årsverk hvert eneste år i 43-årsperioden vi her studerer. Størst årlig økning var det i perioden 2006–2009 med i gjennomsnitt 18 500. Lavest var økningen i perioden 2000–2004 med i gjennomsnitt 2 600 flere årsverk per år. Årlig har det i gjennomsnitt blitt litt over 10 000 flere offentlige årsverk.

Offentlig forvaltnings andel av sysselsettingen stabil etter 1993

Med unntak av 1986 vokste offentlig forvaltnings andel av den totale sysselsettingen hvert år fra 1970 til 1993. I løpet av disse årene økte andelen offentlige årsverk markant, fra under 17 prosent til 29 prosent. Etter 1993 har imidlertid andelen vært relativt stabil: høyest i 1993 med 29 prosent og lavest i 2008 med 27,5 prosent.

Tradisjonelt har sykehus vært fylkeskommunens ansvar med unntak av Rikshospitalet og Radiumhospitalet som har vært en del av statsforvaltningen. I 2002 overtok staten ansvaret for sykehusene fra fylkeskommunene. Dermed økte statens andel av landets årsverk eksepsjonelt mye dette året, mens kommunenes andel ble tilsvarende mindre. Med unntak av denne overføringen av oppgaver har statsforvaltningens andel av sysselsettingen vært relativt stabil i hele 43-årsperioden. Kommuneforvaltningens andel har imidlertid vokst betydelig, men bare i første del av perioden: Fra under 10 prosent i 1970 til over 20 prosent i 1993. Etter 1993 har også kommuneforvaltningens andel av totale årsverk vært relativt stabil når vi altså ser bort fra statens overtakelse av sykehusene.

Den gjennomsnittlige årlige økningen i offentlige årsverk fra 1993 til 2013 var 9 000, mens veksten fra 1970 til 1993 var i overkant av 11 000 per år. Denne moderate forskjellen forklarer i liten grad at andelen offentlige årsverk økte sterkt frem til 1993 for så å være stabil. Hovedårsaken til dette er at antall årsverk i privat sektor kun steg marginalt fra 1970 til 1993 (0,5 prosent), for så å øke mye fra 1993 til 2013 (37 prosent), og dermed "holde tritt med" utviklingen i offentlig sektor. Den prosentvise økningen i antall årsverk fra 1993 til 2013 har faktisk vært 2 prosentpoeng større i privat sektor enn i offentlig forvaltning.

Størst økning for kommunale omsorgstjenester

Kommuneforvaltningen har i perioden 1970–2013 hatt en årlig prosentvis økning i årsverk som er tre ganger så stor som veksten i statlige årsverk. Vi ser da bort fra virkningen av statlig overtakelse av sykehusene. Ulikhetene i utvikling i perioden er imidlertid enda større innenfor hver av de to sektorene enn mellom dem.

Kommunale omsorgstjenester skiller seg ut som den delen av offentlig forvaltning som både er klart størst og har økt klart mest. Disse tjenestene la i 2013 beslag på om lag 9 prosent av alle årsverk. Andelen er mellom fem og seks ganger større enn i 1970. Økningen skyldes i første rekke at både omsorg for barn under skolepliktig alder og for pleietrengende med nedsatt funksjonsevne i hovedsak ble utført av familiemedlemmer i 1970, mens arbeidet i 2013 i hovedsak ble utført av kommunene. Antall mottakere av kommunale omsorgstjenester har økt spesielt mye innenfor barnehager, skolefritidsordning (SFO) og hjemmesykepleie.

Sykehus er etter de kommunale omsorgstjenestene den delen av offentlig forvaltning som har økt klart mest, med en tredobling av andelen fra 1970 til 2013. Oppgangen har blant annet sammenheng med den medisinske utviklingen og tilhørende muligheter for bedre medisinsk behandling og kirurgi.

Kommunal omsorg og sykehus la i 2013 beslag på nesten halvparten av alle offentlige årsverk. Andelen blir enda større hvis vi tar med årsverk utført av private virksomheter på vegne av offentlig forvaltning, siden innslaget av private aktører er størst innenfor disse delene av offentlig forvaltning. Til sammenlikning ble mindre enn en femtedel av alle årsverk utført i sykehus/kommunal omsorg i 1970.

Andelen årsverk i resten av offentlig forvaltning økte med kun 10 prosent i 43-årsperioden vi her ser på. Imidlertid skiller Forsvaret seg ut med en reduksjon på nesten 70 prosent. Reduksjonen skyldes i hovedsak at antall årsverk ble nesten halvert fra 1990 til 2005. Det meste av denne reduksjonen knytter seg til førstegangstjeneste. Kommunal undervisning økte sin andel med 25 prosent fra 1970 til 2013, øvrig statsforvaltning steg 60 prosent, mens øvrig kommuneforvaltning gikk opp 40 prosent.

Offentlig forvaltning bidrar både til private årsverk og til ikke-sysselsatte

I tillegg til å være arbeidsgiver for nærmere 30 prosent av alle årsverk bidrar offentlig forvaltning også til grunnlaget for en viss del av de resterende årsverkene ved å:

a) gi private virksomheter oppdrag i å utføre ulike offentlige tjenester som barnehager, sykehjem, barnevernsinstitusjoner, mottak for asylsøkere og sykehus.

b) delfinansiere (subsidiere) private virksomheters produksjon av tjenester som ikke hadde blitt utført uten slik finansiering. Omfanget av dette er stort blant annet innenfor landbruk, legetjenester, transport og kultur.

c) delfinansiere driften til visse ideelle virksomheter som hjelpeorganisasjoner, idrettslag, interesseorganisasjoner, politiske partier og trossamfunn.

d) kjøpe varer og tjenester fra private virksomheter og med det bidra til å finansiere tilhørende arbeidsplasser. Dette gjelder blant annet varer som IT-utstyr, kjøretøyer og kontorinventar. Eksempler på tjenester som kjøpes, er renhold, rådgivning, reiser og overnatting. I tillegg bidrar offentlige investeringer i bl.a. bygg og veibygging til mange private arbeidsplasser.

e) finansiere hele eller deler av lønnen til arbeidstakere i privat virksomhet som er langtidssykemeldte, i foreldrepermisjon, lærlinger eller på arbeidsmarkedstiltak.

SSB har ikke tilgang til data som gjør det mulig å fastslå hvor mange årsverk punktene a) til e) representerer, men de data som er tilgjengelige, viser at hvert av punktene utgjør en vesentlig andel av totale årsverk.

I tillegg til disse bidragene er offentlig forvaltning den primære inntektskilden for de fleste som ikke er sysselsatt. Dette skjer gjennom ulike stønader til landets over 750 000 alderspensjonister, over 300 000 uføre og over 200 000 arbeidsledige/personer på arbeidsavklaring. Disse gruppene utgjør til sammen om lag halvparten så mange som det totale antallet årsverk, og nesten dobbelt så mange som antall offentlige årsverk.

Offentlig forvaltnings rolle som regulator for private virksomheter og eier av en rekke markedsrettede virksomheter er ytterligere aspekter ved offentlig forvaltnings størrelse og innflytelse i samfunnet.

Utviklingen i offentlig forvaltnings størrelse 2013-2050

Utviklingen i offentlige årsverk fra 1970 til 2013 er altså preget av at visse omsorgstjenester som tidligere ble utført av familiemedlemmer, i økende grad har blitt overtatt av kommunale tilbud. I tillegg har alderssammensetningen og medisinsk utvikling ført til at behovet for omsorgs- og sykehustjenester har steget. Den fremtidige utviklingen i offentlig forvaltnings størrelse avhenger i hovedsak av hvorvidt den store økningen i disse tjenestene vil fortsette.

Når det gjelder kommunale omsorgstjenester i form av barnehager og skolefritidsordning, var dekningsgraden nesten 100 prosent i 2013. Barn under 10 år forventes å utgjøre en stadig mindre andel av befolkningen, og vi forventer derfor at denne delen av offentlig forvaltning vil ha svakere vekst enn andre deler av offentlig forvaltning i årene fremover.

Øvrige offentlige omsorgstjenester og sykehustjenester forventes imidlertid å vokse fordi andelen eldre vil bli stadig større. Veksten vil tilta betydelig etter 2020. I 2050 vil andelen av befolkningen over 80 år være om lag dobbelt så stor som i dag, ifølge "Middelalternativet" i SSBs befolkningsfremskrivninger fra 2012. Flere eldre øker isolert sett etterspørselen etter helse- og omsorgstjenester, men økningen kan bli modifisert av at helsetilstanden bedres blant de eldre. På den annen side vil forbedringer av standarden på disse tilbudene kunne øke ressursbruken kraftig innenfor disse tjenestene. I samme retning trekker fortsatte gjennombrudd innenfor medisinsk forskning og teknologisk fremgang knyttet til blant annet behandlinger og diagnostikk.

Avgjørende for utviklingen er også hvilke sykdommer og andre forhold som rammer fremtidens eldre og som danner grunnlag for fremtidig omsorgsbehov. Hvorvidt disse forholdene fører til en dreining mot behov for døgnkontinuerlig og institusjonsbasert omsorg eller mot korte hjemmebaserte visitter med flere dagers mellomrom har stor betydning. I tillegg vil utviklingen i varighet på perioden(e) som de enkelte har omsorgsbehov også ha betydning for det fremtidige nivået på offentlig ressursbruk..

For andre deler av offentlig tjenesteyting, som i mindre grad retter seg mot enkeltindivider, er det ingen ting som tilsier like stor vekst som innenfor helse og eldreomsorg.

Utviklingen i antall offentlige årsverk avhenger imidlertid også av i hvilken grad myndighetene velger å la private virksomheter levere offentlige tjenester. Omfanget av private aktørers produksjon av offentlige tjenester forventes imidlertid å ha liten betydning for offentlig forvaltnings fremtidige utgifter.

Tabeller i Statistikkbanken

Tabell: 09174: Lønn, sysselsetting og produktivitet, etter næring

Tabell: 09481: Framskrevet folkemengde, etter kjønn, alder, innvandringskategori og landbakgrunn, i 15 alternativer (2012 - 2100)

Tabell: 09170: Produksjon og inntekt, etter næring

Tabell: 08335: StatRes. Utgifter og årsverk i statsforvaltningen, etter tjenesteområde

Tabell: 09055: StatRes. NAV. Personer som mottar arbeidsavklaringspenger (AAP)

Tabell: 09056: StatRes. NAV. Personer som mottar uførepensjon  

Tabell: 09057: StatRes. NAV. Personer som mottar alderspensjon  

Tabell: 09052: StatRes. NAV. Personer som mottar dagpenger